Entrevista com Daniel Cardoso aborda a política externa do Brasil em relação à China no século 21

Rachel Pires, aluna da graduação do curso de Relações Internacionais da PUC-Rio e participante do Programa de Tutoria de Ensino e Pesquisa (TEPP), e Ensino e Tutoria (PET) da PUC-Rio, Rio de Janeiro, RJ, Brasil

Daniel Cardoso

Daniel Cardoso possui doutorado em Ciência Política e Relações Internacionais pela Free University of Berlin, Alemanha e pela Fudan University, Xangai, China. A partir do conceito de “governança em rede”, ele analisou a influência de fatores domésticos na política externa brasileira em relação à China entre os anos de 2003 e 2010. Cardoso possui graduação (2006) e mestrado (2009) em Relações Internacionais pelo Departamento de Economia da Universidade de Coimbra, Portugal. Em 2013, em conjunto com outros candidatos ao título de Doutor pela Free University Berlin, Daniel Cardoso fundou o Berlin Forum on Global Politics, uma organização sem fins lucrativos destinada à promoção da discussão pública acerca da política global. Sua pesquisa é concentrada nos seguintes temas: análise de política externa, política externa do Brasil e China, relações Brasil-China e China na América Latina.  Segundo o autor, a compreensão efetiva dessa dinâmica depende de uma ótica descentralizadora e plural, para além da narrativa hegemônica que considera o Ministério das Relações Exteriores como o único ator relevante na construção da agenda e das políticas externas em relação à China.

As relações diplomáticas entre Brasil e República Popular da China datam de 1974, quando o governo Geisel reconheceu o país e estabeleceu vínculos diplomáticos com o mesmo. Desde então, como sugere Lessa (2009, p. 124), “a China adquiriu um status único no pensamento estratégico e na formulação da política externa brasileira”, seja por conta do seu potencial em cooperação política ou pela magnitude de seu mercado interno, cuja dimensão permite a exportação em larga escala de commodities nacionais e a consolidação do país como um dos principais parceiros econômicos do Brasil.

Na tentativa de compreender a formulação da política externa sino-brasileira, Daniel Cardoso busca conceber no artigo “Network Governance and the Making of Brazil’s Foreign Policy Towards China in the 21st Century” publicado no volume 38, número 1 de 2016 no periódico Contexto Internacional, uma análise diferenciada ao introduzir a agência de atores domésticos não-estatais no processo de policymaking.

Para tanto, realiza uma abordagem histórica e comparativa, contrastando o governo Fernando Henrique Cardoso com um modelo de governança mais horizontal e diversificado que emerge a partir do mandato do presidente Luis Inácio Lula da Silva e se perpetua durante o mandato da presidente Dilma Rousseff.  O conceito de “network governance” (governança em rede) é, portanto, a unidade analítica central do artigo, por meio do qual podemos apreender a interação dos diversos atores no processo de barganha, avaliar a respectiva importância de cada um e apreciar as políticas produzidas durante essas periodizações.

Tendo em vista o conceito de governança em rede, na entrevista abaixo, concedida à Rachel Pires, graduanda em Relações Internacionais pela PUC-Rio e bolsista TEPP/PET do IRI-PUC-Rio, Cardoso explora alguns pontos centrais do artigo acerca da política externa brasileira, como o desafio de inclusão dos interesses distintos de atores não-estatais, o projeto de desenvolvimento nacional em um mundo globalizado e o impacto da relação com a China nos setores econômicos nacionais.

1. O modelo de governança em rede busca descentralizar o poder do Estado brasileiro e incluir atores não-estatais na tentativa de, conjuntamente, governar as relações com a China. A presença massiva de grandes empresas do setor privado (tomemos o CEBC como exemplo) não torna esse espaço elitizado, com a construção de uma pauta que representa os interesses de uma classe já privilegiada?

Esta é uma das principais críticas apontadas pela literatura ao modelo de governança em rede. A criação desse modelo baseou-se primeiramente na ideia de que a participação de atores não-estatais aumentaria a eficiência das políticas públicas. Contudo, a inclusão de um número elevado de atores aumenta a possibilidade de divergência entre os interesses ali representados, tornando o processo de decisão lento e altamente contestado. Por isso, essas redes de governança tendem a ser pequenas e compostas por atores com interesses semelhantes. Esse foi o caso da política externa brasileira em relação à China. Ou seja, o processo de formulação dessa política em particular não foi tão contestado quanto a literatura sobre esse tópico argumenta. Por um lado, vale ressaltar que apesar de certa competição entre esses atores privilegiados, houve cooperação entre eles, uma vez que, em princípio, todos concordaram que o objetivo primordial do Brasil em relação à China era a acumulação de capital. Por outro lado, o conflito social nesse contexto foi limitado, pois os atores com visões substancialmente diferentes não foram incluídos no processo de decisão. Por exemplo, considerações como impacto ambiental, direitos humanos e investimento público, através do BNDES, destinado a grandes empresas que exportam para a China raramente figuraram entre os temas do debate político nessa área.

2. Antônio Carlos Lessa sugere que a política externa tem uma função supletiva no projeto de desenvolvimento nacional. A quem e como a modernidade da “governança em rede” favoreceria na concretização dos objetivos e metas de desenvolvimento brasileiro?

Em um mundo globalizado, no qual o poder encontra-se mais disperso entre os diversos atores da arena internacional e as sociedades estão cada vez mais fragmentadas e, ao mesmo tempo, interconectadas, é mais difícil para os Estados concretizarem sozinhos projetos de desenvolvimento nacional. Por isso, modelos de governança e de diplomacia, que incluam as contribuições de vários setores da sociedade, são essenciais. Nesse contexto, é importante haver uma discussão ampla sobre como adaptar de forma eficaz a política externa brasileira a essa nova realidade. A meu ver, há dois desafios importantes nesta área: primeiramente, estabelecer condições para uma cooperação bem-sucedida entre os diversos atores. Nesse contexto, o Estado tem um papel fundamental, pois opera como coordenador e árbitro dessas relações. Em segundo lugar, esse novo modelo de política externa deve ter como objetivo não só o aumento da eficácia das políticas públicas, mas também a intensificação da participação democrática dos cidadãos. Isto é, identificar meios capazes de combinar governança em rede e democracia participativa é um desafio para o Brasil e aos demais Estados. Dessa forma, um passo essencial é dado em direção a um desenvolvimento o mais inclusivo possível.

3. Finalmente, podemos afirmar que as relações de cooperação são igualmente benéficas para ambos os países ou há a emergência de um novo padrão de dependência e subordinação do Brasil em relação à China? É possível considerar a desindustrialização e reprimarização da economia brasileira como indícios dessa tendência?

Ao longo dos últimos 15 anos, as relações entre o Brasil e a China tornaram-se mais intensas e complexas, envolvendo vários tipos de atores em diversas áreas. Nesse contexto, é contraproducente caracterizar a distribuição de benefícios na relação bilateral entre esses países de forma simplista. O fato do Brasil exportar principalmente commodities para a China somado à perda para a China de cota de mercado relativa a produtos manufaturados em outros países contribuiu indubitavelmente para a reprimarização das exportações nacionais. Contudo, o fato da China investir em vários setores da economia brasileira é algo positivo para o desenvolvimento nacional. Apesar da transferência de tecnologia entre os países ser reduzida, é preciso ressaltar a cooperação no setor energético entre empresas e centros de pesquisa. O crédito fornecido por bancos chineses a empresas brasileiras é também um fator importante, especialmente em um momento, no qual o acesso a outras fontes de crédito se tornou mais difícil. Esse é o caso da Petrobrás principalmente. O mesmo ocorre em relação à polêmica importação de produtos chineses. Apesar da importação de tais produtos ter aumentado, as consequências não são imediatamente negativas, pois tais produtos são, em muitos casos, componentes que fábricas brasileiras utilizam na produção de seus materiais para posterior exportação. Além disso, o Brasil se beneficiou do apoio da China na OMC, FMI, no Banco Mundial e nos BRICS. Mas, por outro lado, o Brasil não conseguiu o apoio do governo chinês no que se refere à reconfiguração do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Quanto à desindustrialização, essa tem sido uma das narrativas mais poderosas para alertar sobre a “ameaça chinesa”. No entanto, vários estudos demonstraram que na última década a contribuição da indústria para o PIB nacional manteve-se estável ao redor dos 27%. Esta percentagem diminui um pouco a partir de 2013, mas sobretudo devido ao aumento da contribuição dos serviços. Por isso, a tese de que a China contribuiu para a suposta desindustrialização no Brasil é equivocada e é utilizada, principalmente, como arma política por certos setores da indústria brasileira. Em suma, a avaliação quanto à distribuição de benefícios tem que ser feita de forma cautelosa e, se possível, caso a caso.

Para ler os artigos, acesse

CARDOSO, D. Network Governance and the Making of Brazil’s Foreign Policy Towards China in the 21st Century. Contexto int. [online]. 2016, vol.38, n.1, pp.277-312. [viewed 23^th September 2016]. ISSN 0102-8529. DOI: 10.1590/S0102-8529.2016380100008. Available from: http://ref.scielo.org/23kyjq

LESSA, A. C. Brazil’s strategic partnerships: an assessment of the Lula era (2003-2010). Rev. bras. polít. int. [online]. 2010, vol.53, n.spe, pp.115-131. [viewed 23^th September 2016]. ISSN 0102-8529. DOI: 10.1590/S0034-73292010000300007. Available from: http://ref.scielo.org/h3hyh8

Link externo

Contexto Internacional – CINT: www.scielo.br/cint

Sobre Rachel Pires

Rachel Pires

Rachel Pires, aluna do quinto período do curso de graduação de Relações Internacionais da PUC-Rio e bolsista do programa TEPP/PET do Instituto de Relações Internacionais da PUC-Rio, cuja pesquisa é guiada pelo projeto intitulado “Brasil Global: desafios da inserção internacional brasileira em um mundo em transformação”. Contato: contextointernacional@puc-rio.br