A política de assistência internacional ao desenvolvimento da União Europeia: entrevista com Luis Mah

Angélica Saraiva Szucko, membro da equipe da Revista Brasileira de Política Internacional – RBPI e mestranda em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília, UnB, Brasília, DF, Brasil

Luis Mah

Luis Mah é professor na Universidade de Lisboa e pesquisador do Center for African, Asian and Latin American Studies (CESA) na Lisbon School of Economics and Management. Doutor em Estudos de Desenvolvimento pela London School of Economics and Political Science (LSE) em 2004. Lisboa, Portugal.

A União Europeia é um dos líderes mundiais tradicionais na assistência oficial ao desenvolvimento; no entanto, recentemente, observa-se o surgimento de novos doadores, principalmente os países emergentes, fora do quadro tradicional do Comitê de Ajuda ao Desenvolvimento da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (DAC-OCDE). Ao colocarem-se como uma alternativa aos doadores tradicionais, esses novos centros de poder promovem importantes mudanças na arquitetura da assistência internacional ao desenvolvimento. Ademais, as mudanças institucionais pelas quais a União Europeia vem passando desde os anos 2000, com uma crescente burocratização do processo de integração, também causam impacto na consolidação da política de desenvolvimento europeia.

As contradições entre o discurso normativo europeu e suas efetivas ações de assistência ao desenvolvimento, bem como os desafios no estabelecimento de uma política de desenvolvimento coerente face à reestruturação das instituições europeias e à emergência de doadores não tradicionais, são analisados no artigo “Reshaping European Union’s development policy: collective choices and the new global order”, publicado no volume 58, número 2 da Revista Brasileira de Política Internacional (RBPI). Luis Mah, autor do artigo e professor da Universidade de Lisboa, concedeu entrevista à Angélica Saraiva Szucko, mestranda em Relações Internacionais na UnB e membro do corpo editorial da RPBI.

1. A emergência de novos doadores tende a demandar uma distribuição mais plural do poder e da influência na formulação da agenda sobre desenvolvimento global. Um exemplo é a crescente relevância do G20 nas discussões sobre o tema e a proposta de priorizar investimentos em infraestrutura, criação de empregos, segurança alimentar e proteção social como forma de promover o desenvolvimento nacional dos países receptores. Qual o papel que a União Europeia exerce na formulação da nova arquitetura da assistência internacional ao desenvolvimento?

A União Europeia é hoje uma das maiores doadoras de assistência internacional – seja apenas em nível das instituições europeias, seja em conjunto com os seus países membros –, e o fato de ser, precisamente, uma das maiores doadoras dá-lhe, naturalmente, a capacidade para exercer maior influência junto dos países recipientes ou beneficiários da assistência europeia, e, em particular, junto daqueles que são mais dependentes dessa mesma assistência. Na última década, a União Europeia tem liderado a arquitetura da assistência internacional em áreas como as alterações climáticas, o acesso à educação e à saúde ou, ainda, a defesa dos direitos humanos. O seu trabalho pode ser visto como sendo único no sentido de que a Comissão Europeia não só atua como doadora ela própria – mediante a concessão de subvenções, capitais de risco e empréstimos ao setor privado –, mas também como coordenadora da assistência internacional dos seus 28 membros. Este trabalho é facilitado pelas delegações da União Europeia presentes em 136 países.

O Encontro de Alto Nível para a Eficácia da Ajuda em Busan, na Coreia do Sul, em 2011, logo após o início da crise financeira na Europa, marca uma viragem na arena internacional da assistência ao desenvolvimento com o reconhecimento da emergência de novos doadores e um enfraquecimento da capacidade de liderança da UE. A nova Agenda para Mudança da UE lançada em 2011 parece, no entanto, destinada menos a responder a estas mudanças na arena da assistência internacional e mais à crise financeira na UE e à necessidade de se repensar os valores da assistência internacional europeia. O objetivo agora é, antes de tudo, obter mais resultados, ou seja, aumentar a eficácia da assistência internacional europeia. Neste sentido, a parceria entre os setores público e privado europeus emerge como central na nova agenda com o intuito de dar prioridade a investimentos em infraestrutura, à criação de empregos ou à segurança alimentar em países beneficiários da assistência internacional europeia.

2. Como a crescente burocratização e o aumento das responsabilidades do Parlamento Europeu, principalmente no que se refere às questões orçamentárias, dificultam a implementação de uma política de desenvolvimento europeia mais coesa e consistente?

O Tratado de Lisboa, que entrou em vigor em 2009, veio definir as competências das instituições europeias e dos Estados-membros estabelecendo um quadro legal e institucional complexo para a cooperação para o desenvolvimento e assistência humanitária, áreas a serem partilhadas pelas instituições europeias e pelos Estados-membros. Um dos atores políticos que ganhou novos poderes, em particular orçamentários, na área da cooperação para o desenvolvimento e de assistência humanitária foi o Parlamento Europeu, que passa a poder avaliar e monitorizar as políticas europeias de cooperação internacional. Estes novos poderes garantem ao Parlamento Europeu a possibilidade de pressionar por um uso efetivo e eficiente da ajuda pública ao desenvolvimento (APD), assegurando que a programação e a sua implementação respeitem a boa governança e os princípios globais de eficácia da APD e os próprios compromissos da União nesta área. O fortalecimento do papel do Parlamento Europeu não deve ser lido como mais uma tentativa de burocratizar ou dificultar a implementação do programa de assistência internacional da UE. Antes, pelo contrário, numa altura em que se fala de um distanciamento dos europeus em relação ao projeto da União Europeia, um Parlamento Europeu mais forte e ativo é mais um passo para garantir uma maior transparência e prestação de contas da cooperação europeia por um órgão político eleito diretamente pelos cidadãos europeus e cidadãs europeias.

3. Ao longo dos anos, a União Europeia mudou sua postura em relação às políticas de assistência ao desenvolvimento às antigas colônias na África, no Caribe e no Pacífico. Enquanto os acordos de Lomé (1975) estabeleciam preferências comerciais para esses países, as negociações mais recentes condicionam a ajuda ao desenvolvimento às boas práticas de governança, a padrões ambientais de sustentabilidade e ao respeito aos direitos humanos. Em que medida essa reformulação da política de desenvolvimento europeia afeta a adaptação política e econômica dos países receptores da cooperação? Essa transformação tem produzido os resultados esperados?

Desde a última Convenção de Lomé (1989-2000), as boas práticas de governança e o respeito pelos direitos humanos têm vindo a assumir uma importância crescente como condicionalidades políticas para ter acesso à assistência internacional europeia. Os doadores europeus têm vindo progressivamente a insistir na boa governança – como a boa gestão do dinheiro público, uma maior eficácia dos serviços públicos, um melhor sistema fiscal ou o combate contra a corrupção –, na democratização, no respeito pelos direitos humanos e no primado do Estado de direito. Essas condicionalidades têm gerado críticas fortes por parte dos países parceiros, que veem nesta postura uma interferência nos assuntos domésticos e que vão contra o respeito pelo princípio da apropriação, ou seja, do direito de serem eles próprios a liderar e coordenar de forma ativa e efetiva as suas políticas e estratégias de desenvolvimento. Apesar das críticas, a Agenda para a Mudança da UE coloca, como um dos seus pilares principais, a promoção da boa governança em conjunto com a promoção dos direitos humanos, da democracia e com o primado do Estado de Direito.

Tentar pressionar uma mudança política nos países beneficiários por via da assistência internacional europeia é difícil e quase sempre destinada ao fracasso. O problema reside no fato de que a assistência internacional europeia, e não apenas esta, tende a oferecer soluções técnicas sem reconhecer a realidade política. Ultimamente, bons resultados em termos de desenvolvimento em países pobres dependerão dos incentivos políticos que levem os líderes e as elites desses países a porem em prática essas soluções técnicas. Começa a ganhar consenso a ideia de que não se pode prosseguir políticas de assistência internacional sem se ter feito, a priori, uma análise séria da economia política do país beneficiário.

4. A crise econômica e monetária, bem como o aumento no fluxo migratório e a entrada de um grande número de refugiados no continente europeu, podem redirecionar os recursos da União Europeia para ações internas, em detrimento da assistência oficial ao desenvolvimento (ODA)? De que modo a ODA pode contribuir para a redução do afluxo de imigrantes?

A crise dos refugiados na Europa está claramente a pressionar a UE e os seus Estados-membros a repensarem as suas políticas de cooperação e ajuda humanitária. A UE e os seus Estados-membros já se comprometeram com cerca de 4.4 bilhões de euros de ajuda humanitária à população síria no país e aos refugiados sírios e comunidades que os receberam em países vizinhos como o Líbano, Jordânia, Iraque, Turquia e Egito. Os programas humanitários da UE incluem provisão de alimentos, água potável, abrigos, tratamentos médicos de emergência e proteção.

No entanto, um relatório recente (novembro de 2015) da plataforma europeia de organizações não governamentais, CONCORD, que monitora a assistência internacional europeia, revelou uma tendência crescente por parte dos membros da UE de redirecionar os orçamentos da assistência internacional para o desenvolvimento sustentável para custos domésticos relacionados com a recepção de refugiados e pedidos de asilo.

Não é possível responder à questão sobre se a assistência internacional ou ODA pode ou não contribuir para a redução de afluxo de imigrantes, porque, primeiro, é preciso saber o que leva a esse fluxo. No caso da Síria, não estamos a falar de imigrantes, mas, sim, de refugiados. São pessoas que estão a fugir de um conflito, e, por isso, a UE e os seus Estados-membros têm de respeitar a lei humanitária internacional de proteção e apoio dessas pessoas. Com o novo programa de apoio financeiro aos países vizinhos, principalmente a Turquia, que estão a receber refugiados sírios, a UE espera que o fluxo de refugiados que têm chegado ao continente europeu nos últimos meses comece a cair. Com a Síria num conflito que não parece ter fim, no entanto, nada garante que estes milhões de refugiados permanecerão próximos do seu país se deixarem de ter esperança numa resolução pacífica do conflito e estiverem dispostos a fazer o que for preciso para recomeçar a vida noutras condições e noutros países.

Contato

E-mail: luismah@iseg.ulisboa.pt

Para ler o artigo, acesse

MAH, L. Reshaping European Union development policy: collective choices and the new global order. Rev. bras. polít. int. [online]. 2015, vol.58, n.2, pp. 44-64. [viewed 2^nd March 2016]. ISSN 1983-3121. DOI: 10.1590/0034-7329201500203. Available from: http://ref.scielo.org/qh9bzf