Royalties petrolíferos e investimentos públicos nos municípios brasileiros

José Ricardo Santana

Diego Araujo Reis

Por Diego Araujo Reis, professor de Economia, Universidade Federal de Sergipe, Aracaju, SE, Brasil e José Ricardo Santana, professor de Economia, Universidade Federal de Sergipe, Aracaju, SE, Brasil

Os royalties oriundos da exploração de petróleo e gás natural têm estado no centro dos debates sobre as políticas públicas de investimento. No entanto, apesar do intenso debate acerca de sua utilização, a literatura que investiga o emprego dos royalties em investimento público é relativamente escassa. Esta investigação procura contribuir para o debate, a partir do exame dos investimentos públicos dos municípios que receberam royalties petrolíferos no Brasil. Foram analisados 798 municípios, no período de 1999 a 2011.

A Lei nº 9.478, de 1997 (lei do petróleo) proporcionou um maior ingresso de royalties provenientes da exploração de petróleo e gás natural em alguns municípios brasileiros. Estes municípios arrecadaram, no período analisado, cerca de R$ 35,5 bilhões em royalties (valores correntes). A soma desses recursos teve um impacto significativo nas finanças públicas dos entes beneficiados, representando uma importante possibilidade de ampliação dos investimentos públicos, no intuito de estimular o desenvolvimento econômico local.

Pela condição temporária dos royalties petrolíferos, que resultam da exploração de recursos naturais não renováveis, a literatura sobre o tema destaca que sua aplicação deve buscar potencializar a capacidade da economia local em manter o desenvolvimento quando os recursos tiverem sido exauridos. Nesse sentido, como aponta Hartwick (1977), é necessário investir na diversificação da economia, isto é, em elementos capazes de elevar a produtividade média e garantir maior acumulação de capital para o crescimento econômico. Recomenda-se, então, o foco no investimento fixo e na formação de recursos humanos. Desse modo, considerando-se a incorporação das receitas de royalties petrolíferos ao orçamento público, o investimento público assume um papel de destaque, enquanto política de desenvolvimento.

No Brasil, a legislação não define claramente a forma de aplicação dos royalties petrolíferos, embora haja dispositivos legais para nortear as ações de gastos. Isso faz com que os gestores tenham certo grau de liberdade quanto à sua aplicação. Desse modo, é importante analisar a forma de aplicação dos recursos provenientes de royalties pelos entes públicos, sobretudo no que diz respeito à alocação em despesas de capital.

No presente estudo, a metodologia utilizada está voltada à investigação das possíveis relações entre os royalties arrecadados pelas municipalidades e suas despesas públicas de capital, no período compreendido entre 1999 e 2011. Foram utilizadas variáveis de receitas orçamentárias públicas, royalties e despesas de capital pública dos respectivos municípios, obtidas no Finanças do Brasil (FINBRA), da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), e no sistema inforoyalties da Universidade Cândido Mendes (UCAM).

Para o estudo foram formados quatro grupos de municípios, utilizando dois indicadores de dependência – Royalties Per Capita (RPC) e Royalties Receita Orçamentário (RRO). A partir de cada indicador, foram separadas as amostras de municípios em dois grupos, de alto RPC e baixo RPC, utilizando as médias no período. E dentro de cada um dos grupos foram subdivididos os municípios de alto RRO e baixo RRO, utilizando também a média no período:

• Grupo 1: alto RPC – baixo RRO, agrega municípios com alto volume de royalties por habitante, com pequena importância desse componente na receita arrecadada pelo município;
• Grupo 2: alto RPC – Alto RRO, agrega municípios com alto volume de royalties por habitante, com grande importância desse componente na receita arrecadada pelo município;
• Grupo 3: baixo RPC – baixo RRO, agrega municípios com baixo volume de royalties por habitante, com pequena importância desse componente na receita arrecadada pelo município;
• Grupo 4: baixos RPC – Alto RRO, agrega municípios com baixo volume de royalties por habitante, com grande importância desse componente na receita arrecadada pelo município.

Foram propostos ainda dois indicadores de despesas públicas – Peso das despesas de capital (PDK) e Despesa de Capital Per Capita (DKPC).

Através de uma metodologia quantitativa econométrica de painel, é avaliado o desempenho fiscal dos municípios, com foco no padrão de investimentos, considerando o recebimento de royalties petrolíferos. Analisa-se a adequação da aplicação dessas receitas, levando em conta, portanto, o caráter transitório dos royalties e o debate público e científico acerca de sua utilização.

A literatura sobre o tema apresenta estudos importantes como Nogueira e Menezes (2011), Postali (2009), Postali e Nishijima (2008) e Bregman (2007). Este último, analisando dados em painel dos municípios, no período 1999 a 2005, detectou que os municípios mais dependentes de royalties petrolíferos estariam alocando maior parte desse recurso às despesas de capital.

O presente estudo avança em relação ao período estudado e à metodologia empregada. Nesse aspecto, utilizou-se, além da análise de regressão em painel de efeitos fixos e efeitos aleatórios, o método Feasible Generalized Least Squares (FGLS), ou Mínimos Quadrados Generalizados Factíveis. E com vistas a controlar os efeitos fixos no método FGLS foram inseridas dummies de intercepto para os municípios.

As estimativas do presente estudo indicaram que os municípios mais dependentes dos royalties elevaram as despesas de capital com o aumento dos royalties, tanto pela ótica per capita como pela proporção fiscal, corroborando os achados da literatura.

Embora seja importante, a evidência suscita estudos adicionais para investigar as razões dos resultados nos grupos, inclusive buscando relacioná-los com as atitudes relacionadas à gestão municipal dos recursos. Abordagens metodológicas adicionais, com utilização de grupos de controle, para verificar o efeito comparativo entre municípios que recebem royalties e aqueles que não recebem, bem como a análise comparativa das elasticidades entre esses municípios, podem representar uma contribuição significativa para futuros trabalhos. O artigo na íntegra pode ser conferido na primeira edição de 2015 da Revista de Administração Pública.

Referências

BREGMAN, D. Formação, distribuição e aplicação de royalties de recursos naturais: o caso do petróleo no Brasil. Dissertação (mestrado em economia da indústria e da tecnologia) – Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2007.

HARTWICK, J.M. Intergeneration equity and the investing of rents from exhaustible resources. The American Economic Review, v. 67, n° 5, p. 972-974, dez. 1977.

NOGUEIRA, L.C.B., and MENEZES, T.A. M. Os impactos dos royalties do petróleo e gás natural sobre o PIB per capita, índices de pobreza e desigualdades. In: Encontro Regional de Economia, XVI, 2011, Fortaleza 2011.

POSTALI, F.A.S. Petroleum royalties and regional development in Brazil: the economic growth of recipient towns. Resources Policy, v. 34, n° 4, p. 205-213, dez. 2009.

POSTALI, F.A.S., and NISHIJIMA, M. O retorno social dos royalties do petróleo nos municípios brasileiros. In: Encontro Nacional de Economia ANPEC – Associação de Centros de Pós-Graduação em Economia, XXXVI, 2008, Salvador 2008.

Para ler o artigo, acesse

REIS, D.A., and SANTANA, J.R. Os efeitos da aplicação dos royalties petrolíferos sobre os investimentos públicos nos municípios brasileiros. Rev. Adm. Pública [online]. 2015, vol. 49, n° 1, pp. 91-118. [viewed March 20th 2015]. ISSN 0034-7612. DOI: 10.1590/0034-76121815. Available from: http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0034-76122015000100091&lng=pt&nrm=iso

Link externo

Revista de Administração Pública http://www.scielo.br/rap/

[Revisado em 01/06/2015]